IIGF觀點(diǎn) | 劉慧心：《美麗中國(guó)建設(shè)“十五五”規(guī)劃》解析

　　國(guó)務(wù)院近日印發(fā)《美麗中國(guó)建設(shè)“十五五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，對(duì)“十五五”時(shí)期美麗中國(guó)建設(shè)作出系統(tǒng)部署。“十五五”時(shí)期是美麗中國(guó)建設(shè)承前啟后、擴(kuò)面提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的關(guān)鍵階段。《規(guī)劃》的出臺(tái)，標(biāo)志著美麗中國(guó)建設(shè)從頂層部署進(jìn)一步進(jìn)入目標(biāo)指標(biāo)化、任務(wù)清單化、工程項(xiàng)目化和機(jī)制保障化的新階段。
 

　　從政策脈絡(luò)看，《規(guī)劃》既承接了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》關(guān)于“十四五”深入攻堅(jiān)、“十五五”鞏固拓展、“十六五”整體提升的階段安排，也進(jìn)一步銜接“十五五”規(guī)劃綱要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的部署。其意義不只是對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)的首次五年規(guī)劃，更在于把美麗中國(guó)建設(shè)放在高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明體制改革和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的整體框架下進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。
 

　　一、《規(guī)劃》的主要內(nèi)容：明確目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重大工程
 

　　《規(guī)劃》圍繞2030年階段性目標(biāo)和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，對(duì)“十五五”時(shí)期美麗中國(guó)建設(shè)作出系統(tǒng)安排。從目標(biāo)設(shè)置看，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)到2030年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，美麗中國(guó)建設(shè)取得新的重大進(jìn)展，并圍繞綠色生產(chǎn)生活方式、碳達(dá)峰目標(biāo)、主要污染物減排、固體廢物治理、城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、國(guó)家生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)等方面提出綜合性要求；到2035年，則進(jìn)一步指向生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。這表明，美麗中國(guó)建設(shè)已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)意義上的環(huán)境質(zhì)量改善，而是與綠色低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)安全保障、治理體系現(xiàn)代化和人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感提升緊密結(jié)合。
 

　　從編制思路看，《規(guī)劃》體現(xiàn)出較強(qiáng)的系統(tǒng)治理導(dǎo)向。生態(tài)環(huán)境部將其概括為“四個(gè)一”：把握美麗中國(guó)建設(shè)“外美、內(nèi)麗、氣質(zhì)佳”這一總體要求，聚焦全面改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量這一主線，突出以碳達(dá)峰和綠色低碳轉(zhuǎn)型推進(jìn)源頭治理這一抓手，并以深化生態(tài)文明體制改革這關(guān)鍵一招，以提升治理現(xiàn)代化水平。這一思路意味著，美麗中國(guó)建設(shè)不僅要繼續(xù)解決大氣、水、土壤、海洋、固體廢物和新污染物等突出環(huán)境問(wèn)題，也要通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、空間布局和生活方式轉(zhuǎn)型，從源頭減少污染和碳排放，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理從單項(xiàng)攻堅(jiān)向多領(lǐng)域協(xié)同、從末端治理向源頭治理、從行政推動(dòng)向制度支撐轉(zhuǎn)變。
 

　　從任務(wù)部署和實(shí)施抓手看，《規(guī)劃》形成了“重點(diǎn)任務(wù)+重大工程”的落地框架。七方面重點(diǎn)任務(wù)覆蓋藍(lán)天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、固體廢物和新污染物治理、生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化、應(yīng)對(duì)氣候變化、綠色生產(chǎn)生活方式、安全底線和保障體系，基本構(gòu)成了美麗中國(guó)建設(shè)的主體任務(wù)體系。與此同時(shí)，《規(guī)劃》圍繞藍(lán)天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、固體廢物和新污染治理、生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化、應(yīng)對(duì)氣候變化等六大領(lǐng)域謀劃提出20項(xiàng)重大工程，進(jìn)一步強(qiáng)化“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”的實(shí)施導(dǎo)向。由此看，《規(guī)劃》的重點(diǎn)不只是提出目標(biāo)和方向，而是通過(guò)任務(wù)分解、工程支撐和機(jī)制保障，把美麗中國(guó)建設(shè)轉(zhuǎn)化為可推進(jìn)、可落地、可評(píng)估的五年行動(dòng)安排。
 

　　二、《規(guī)劃》的三個(gè)觀察：系統(tǒng)變革、源頭治理與條件保障
 

　　第一，美麗中國(guó)建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，本質(zhì)上是一場(chǎng)系統(tǒng)性的生態(tài)文明體制變革。生態(tài)環(huán)境部在答記者問(wèn)中提出，美麗中國(guó)建設(shè)要把握“外美、內(nèi)麗、氣質(zhì)佳”的內(nèi)涵，其中“外美”強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境美，“內(nèi)麗”強(qiáng)調(diào)發(fā)展的高質(zhì)量，“氣質(zhì)佳”強(qiáng)調(diào)制度機(jī)制優(yōu)。這說(shuō)明，美麗中國(guó)建設(shè)并不只是改善空氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量，也不只是增加生態(tài)空間供給，而是要通過(guò)制度機(jī)制優(yōu)化，推動(dòng)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、空間格局和生活方式的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。《規(guī)劃》將應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)安全、新污染物治理、資源節(jié)約集約利用等內(nèi)容納入統(tǒng)一框架，體現(xiàn)出美麗中國(guó)建設(shè)已從傳統(tǒng)污染治理工程，拓展為覆蓋氣候、自然、資源、健康和安全等多維議題的可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)工程。
 

　　第二，以碳達(dá)峰和綠色低碳轉(zhuǎn)型推進(jìn)源頭治理，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理理念從末端治理向源頭治理升級(jí)。《規(guī)劃》明確提出，扎實(shí)推進(jìn)碳達(dá)峰行動(dòng)，全面實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度，加快發(fā)展全國(guó)碳市場(chǎng)，完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。這表明，生態(tài)環(huán)境治理不再主要依靠污染產(chǎn)生后的末端設(shè)施和執(zhí)法監(jiān)管，而是更加注重通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、建筑方式和消費(fèi)模式調(diào)整，從源頭減少污染物和碳排放。碳排放雙控、碳市場(chǎng)、產(chǎn)品碳足跡、排污許可、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度工具，將推動(dòng)綠色低碳要求前置到項(xiàng)目審批、產(chǎn)業(yè)布局、投資決策和企業(yè)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程，也將進(jìn)一步促進(jìn)降碳與減污協(xié)同推進(jìn)。
 

　　第三，法律、金融和數(shù)字技術(shù)等支撐條件更加健全，為美麗中國(guó)建設(shè)提供了新的實(shí)施基礎(chǔ)。“十五五”時(shí)期，美麗中國(guó)建設(shè)的一個(gè)重要進(jìn)展是保障體系更加完整。《規(guī)劃》提出實(shí)施生態(tài)環(huán)境法典，推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化和碳達(dá)峰碳中和、新污染物治理等法律法規(guī)研究制定；同時(shí)強(qiáng)調(diào)提升監(jiān)測(cè)現(xiàn)代化水平，加強(qiáng)溫室氣體、生物多樣性、固體廢物、新污染物等監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)智化轉(zhuǎn)型，并深化人工智能等新技術(shù)應(yīng)用。這意味著，美麗中國(guó)建設(shè)將不再主要依靠行政推動(dòng)和工程建設(shè)，而是越來(lái)越依靠法治化、市場(chǎng)化、數(shù)字化和專業(yè)化支撐。這些支撐條件的完善，將推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)從目標(biāo)引領(lǐng)和工程建設(shè)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)向制度保障、資金支持和技術(shù)賦能協(xié)同發(fā)力的新階段。
 

　　三、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策是推動(dòng)規(guī)劃落地的重要支撐
 

　　在目標(biāo)、任務(wù)和工程之外，《規(guī)劃》對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的部署回答了美麗中國(guó)建設(shè)計(jì)劃如何形成穩(wěn)定、可持續(xù)的資金投入和市場(chǎng)參與機(jī)制。美麗中國(guó)建設(shè)任務(wù)重、周期長(zhǎng)、領(lǐng)域廣，既包括生態(tài)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境整治等公益屬性較強(qiáng)、現(xiàn)金流較弱的領(lǐng)域，也包括節(jié)能降碳、污染治理、資源循環(huán)利用、綠色基礎(chǔ)設(shè)施等具備一定市場(chǎng)化基礎(chǔ)的領(lǐng)域。因此，財(cái)政資金仍需發(fā)揮基礎(chǔ)性和引導(dǎo)性作用，但其功能不應(yīng)局限于直接投入，而應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和績(jī)效評(píng)價(jià)等方式，撬動(dòng)金融資源和社會(huì)資本參與。同時(shí)，《規(guī)劃》提出開(kāi)展征收VOCs環(huán)境保護(hù)稅試點(diǎn)、完善固體廢物環(huán)境保護(hù)稅政策執(zhí)行口徑、健全促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的價(jià)格機(jī)制，體現(xiàn)出通過(guò)稅費(fèi)和價(jià)格機(jī)制推動(dòng)環(huán)境成本內(nèi)部化、強(qiáng)化源頭減排激勵(lì)的政策方向。
 

　　金融支持美麗中國(guó)建設(shè)的項(xiàng)目化機(jī)制也將進(jìn)一步強(qiáng)化。《規(guī)劃》提出，鼓勵(lì)建立金融支持美麗中國(guó)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，完善政銀融資協(xié)調(diào)與項(xiàng)目推介機(jī)制，豐富綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極推動(dòng)氣候投融資，有序推進(jìn)碳金融產(chǎn)品和衍生工具創(chuàng)新，探索區(qū)域性環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目金融支持模式，支持“美麗系列”建設(shè)。這與此前《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用服務(wù)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》形成銜接，體現(xiàn)出財(cái)政金融領(lǐng)域?qū)τ谖覈?guó)綠色低碳發(fā)展的支持，正進(jìn)一步向項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、政銀企對(duì)接、融資模式創(chuàng)新和環(huán)境績(jī)效管理相結(jié)合的方向拓展。通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和政銀融資協(xié)調(diào)機(jī)制，美麗中國(guó)建設(shè)中的重大任務(wù)和工程項(xiàng)目可以更好地轉(zhuǎn)化為具體融資需求，進(jìn)而提升金融機(jī)構(gòu)識(shí)別項(xiàng)目、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、配置資金的能力，增強(qiáng)金融支持規(guī)劃落地的精準(zhǔn)性和可操作性。
 

　　生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。《規(guī)劃》提出，深入開(kāi)展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，完善多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道。生態(tài)保護(hù)具有明顯的正外部性，保護(hù)地區(qū)往往承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，而生態(tài)環(huán)境改善帶來(lái)的收益則可能在更大范圍內(nèi)由不同地區(qū)和主體共享。因此，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、多元化補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，正是要進(jìn)一步理順生態(tài)保護(hù)中的利益分配關(guān)系，推動(dòng)形成“保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的制度安排。隨著多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善，生態(tài)補(bǔ)償有望在財(cái)政資金支持的基礎(chǔ)上，更加注重地方政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、受益地區(qū)和社會(huì)資本等多元主體參與，并與碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益交易，以及生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色金融、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、區(qū)域協(xié)作等機(jī)制結(jié)合，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)從輸血式補(bǔ)償走向造血式發(fā)展。
 

　　總體來(lái)看，《美麗中國(guó)建設(shè)“十五五”規(guī)劃》的出臺(tái)，標(biāo)志著美麗中國(guó)建設(shè)進(jìn)入目標(biāo)更加明確、任務(wù)更加系統(tǒng)、工程更加突出、支撐更加全面的新階段。其核心不僅在于延續(xù)污染防治攻堅(jiān)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的主線，更在于將氣候變化、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)安全、綠色生產(chǎn)生活方式、數(shù)字化治理和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制納入統(tǒng)一框架，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理與高質(zhì)量發(fā)展更加深度融合。
 

　　展望“十五五”，美麗中國(guó)建設(shè)的實(shí)施重點(diǎn)在于進(jìn)一步推動(dòng)目標(biāo)、任務(wù)、項(xiàng)目和資金機(jī)制之間的有效銜接。隨著法治體系、綠色金融、數(shù)字技術(shù)和多元化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制不斷完善，美麗中國(guó)建設(shè)有望進(jìn)一步從政策部署走向工程落地，從行政推動(dòng)走向多元參與，從環(huán)境治理走向系統(tǒng)性綠色轉(zhuǎn)型。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 劉慧心：《美麗中國(guó)建設(shè)“十五五”規(guī)劃》解析